O N\u00facleo de Tributa\u00e7\u00e3o do Insper enviou uma contribui\u00e7\u00e3o institucional ao Centro de Estudos Constitucionais do Supremo Tribunal Federal (CESTF) no \u00e2mbito da chamada p\u00fablica sobre o contencioso judicial da reforma tribut\u00e1ria do consumo. A iniciativa integra uma etapa de coleta de subs\u00eddios aberta pelo CESTF para ouvir institui\u00e7\u00f5es sobre os principais aspectos das disputas judiciais envolvendo os novos tributos criados pela reforma.<\/p>\n\n\n\n
Com a Emenda Constitucional 132, a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo no Brasil passar\u00e1 a contar com dois tributos inspirados no modelo internacional do Imposto sobre Valor Agregado (IVA): a Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os (CBS), de compet\u00eancia federal, e o Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS), de compet\u00eancia compartilhada entre estados, munic\u00edpios e Distrito Federal.<\/p>\n\n\n\n
Esse desenho \u00e9 conhecido como IVA dual: o pa\u00eds adotou dois tributos com caracter\u00edsticas semelhantes, mas administrados por entes diferentes. A CBS ficar\u00e1 sob responsabilidade da Uni\u00e3o. O IBS ser\u00e1 gerido no \u00e2mbito subnacional, por meio do Comit\u00ea Gestor do IBS, \u00f3rg\u00e3o criado para viabilizar a compet\u00eancia compartilhada entre 27 unidades federativas e mais de 5.500 munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n
Segundo Vanessa Rahal Canado, coordenadora do N\u00facleo de Tributa\u00e7\u00e3o do Insper, a contribui\u00e7\u00e3o enviada ao CESTF procura organizar o debate antes da escolha das solu\u00e7\u00f5es institucionais. Em vez de partir diretamente para a discuss\u00e3o sobre qual foro seria mais adequado para julgar as disputas, o N\u00facleo prop\u00f5e compreender primeiro qual ser\u00e1 o tamanho efetivo do contencioso, qual \u00e9 a natureza da dualidade entre IBS e CBS e qual papel o Comit\u00ea Gestor deve desempenhar nas a\u00e7\u00f5es judiciais.<\/p>\n\n\n\n
A preocupa\u00e7\u00e3o decorre do fato de que, embora IBS e CBS tenham sido desenhados para funcionar de maneira coordenada, eles estar\u00e3o sujeitos a estruturas administrativas e judiciais distintas. Como a CBS \u00e9 federal, as disputas sobre esse tributo tendem a tramitar na Justi\u00e7a Federal. J\u00e1 o IBS, por ser subnacional, tende a ser discutido na Justi\u00e7a Estadual.<\/p>\n\n\n\n
Larissa Luzia Longo, pesquisadora do N\u00facleo, observa que essa escolha institucional tem consequ\u00eancias que v\u00e3o al\u00e9m da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria. \u201cComo s\u00e3o tributos distintos, mas com a mesma legisla\u00e7\u00e3o e que devem ser interpretados da mesma forma, existe uma preocupa\u00e7\u00e3o de que justi\u00e7as diferentes possam chegar a entendimentos diferentes sobre mat\u00e9rias semelhantes\u201d, explica. Essa \u00e9 uma das principais fontes de inseguran\u00e7a jur\u00eddica apontadas no debate, somada ao custo de manter duas estruturas judiciais analisando discuss\u00f5es muito pr\u00f3ximas.<\/p>\n\n\n\n
Menos lit\u00edgios, mas novos desafios<\/strong><\/p>\n\n\n\n Um dos pontos centrais da contribui\u00e7\u00e3o \u00e9 a exist\u00eancia de \u201cfiltros materiais\u201d que podem reduzir o contencioso em torno do IBS e da CBS. Segundo Vanessa, o primeiro decorre do pr\u00f3prio desenho de IVA adotado pela reforma. Nas opera\u00e7\u00f5es entre contribuintes – o chamado ambiente B2B -, o creditamento pleno e a neutralidade econ\u00f4mica do tributo tendem a diminuir os incentivos para disputas judiciais.<\/p>\n\n\n\n Em linhas gerais, o tributo pago em uma etapa da cadeia se transforma em cr\u00e9dito na etapa seguinte. Assim, eventual recolhimento a maior ou a menor tende a ser compensado ao longo da cadeia, reduzindo a vantagem econ\u00f4mica de determinadas disputas.<\/p>\n\n\n\n \u201cDiferentemente do que ocorre em muitos lit\u00edgios atuais de PIS\/Cofins, ICMS ou ISS, muitas discuss\u00f5es sobre incid\u00eancia em opera\u00e7\u00f5es entre contribuintes deixam de gerar uma vantagem econ\u00f4mica expressiva para quem est\u00e1 no meio da cadeia\u201d, afirma Vanessa. \u201cO imposto continua \u2018acompanhando\u2019 o produto at\u00e9 chegar ao consumidor final.\u201d<\/p>\n\n\n\n Esse desenho contrasta com parte relevante do contencioso atual, em que a complexidade das regras de n\u00e3o cumulatividade gera discuss\u00f5es frequentes sobre o aproveitamento de cr\u00e9ditos. Estudos do Observat\u00f3rio do Contencioso Tribut\u00e1rio, linha de pesquisa do N\u00facleo, mostram que muitas disputas envolvendo PIS, Cofins, IPI e ICMS decorrem justamente de limita\u00e7\u00f5es e diverg\u00eancias sobre cr\u00e9ditos.<\/p>\n\n\n\n Com IBS e CBS, a promessa de creditamento mais amplo tende a reduzir esse tipo de lit\u00edgio. \u201cEsses tributos foram pensados para serem mais simples e para prevenir parte do contencioso que existe hoje\u201d, afirma Larissa. \u201cIsso n\u00e3o elimina a preocupa\u00e7\u00e3o com o contencioso, mas muda a forma como o problema deve ser analisado.\u201d<\/p>\n\n\n\n O segundo filtro material, segundo Vanessa, est\u00e1 relacionado \u00e0 restitui\u00e7\u00e3o de tributos indiretos. Como, na tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo, o custo do tributo costuma ser repassado ao consumidor final, pedidos de restitui\u00e7\u00e3o dependem da demonstra\u00e7\u00e3o de quem suportou esse \u00f4nus. Na pr\u00e1tica, como esse custo est\u00e1 pulverizado entre milhares ou milh\u00f5es de consumidores, a pr\u00f3pria estrutura da regra dificulta a prolifera\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es repetit\u00f3rias.<\/p>\n\n\n\n Na avalia\u00e7\u00e3o de Vanessa, esses filtros n\u00e3o significam aus\u00eancia de contencioso. Eles indicam, por\u00e9m, que o lit\u00edgio envolvendo IBS e CBS tende a ter natureza diferente da observada no sistema atual. Em vez de reproduzir automaticamente as disputas existentes sobre os tributos substitu\u00eddos pela reforma, o novo modelo desloca o foco para quest\u00f5es de desenho institucional, coordena\u00e7\u00e3o federativa e interpreta\u00e7\u00e3o uniforme.<\/p>\n\n\n\n O ponto \u00e9 especialmente relevante porque o contencioso tribut\u00e1rio brasileiro tem dimens\u00e3o econ\u00f4mica expressiva. Por meio do Observat\u00f3rio, o N\u00facleo tem buscado mensurar os valores discutidos em processos entre Fisco e contribuintes \u2014 recursos que, parados em disputas, poderiam ser usados pelas empresas para investir, produzir e gerar emprego e renda, mas acabam direcionados a garantias, despesas processuais e honor\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n O efeito do IVA dual<\/strong><\/p>\n\n\n\n Outro eixo da contribui\u00e7\u00e3o trata da rela\u00e7\u00e3o entre o IVA dual e a autonomia administrativa preservada pela reforma. O Brasil adotou dois tributos que devem funcionar de forma coordenada, mas ser\u00e3o administrados por estruturas diferentes: a CBS no \u00e2mbito federal e o IBS pelo Comit\u00ea Gestor, que representa estados e munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n Para Vanessa, compreender essa dualidade \u00e9 essencial antes de definir solu\u00e7\u00f5es para o contencioso. A discuss\u00e3o judicial da CBS e do IBS n\u00e3o \u00e9 apenas processual, mas tamb\u00e9m federativa, pois reflete a escolha feita na reforma de preservar a autonomia dos entes subnacionais.<\/p>\n\n\n\n \u201cSe o Brasil tivesse adotado um IVA \u00fanico, a discuss\u00e3o seria mais simples. Mas a escolha foi por um IVA dual, em raz\u00e3o de uma composi\u00e7\u00e3o pol\u00edtica e federativa\u201d, observa Larissa. \u201cEstados e munic\u00edpios queriam manter autonomia sobre a gest\u00e3o do tributo. A separa\u00e7\u00e3o do contencioso decorre, em alguma medida, dessa escolha.\u201d<\/p>\n\n\n\n Como os dois tributos devem ser interpretados de maneira harm\u00f4nica, ser\u00e1 necess\u00e1rio um esfor\u00e7o permanente de coordena\u00e7\u00e3o entre Receita Federal e Comit\u00ea Gestor do IBS, para evitar interpreta\u00e7\u00f5es ou pr\u00e1ticas n\u00e3o totalmente alinhadas.<\/p>\n\n\n\n Comit\u00ea Gestor como sujeito processual<\/strong><\/p>\n\n\n\n O terceiro ponto defendido pelo N\u00facleo \u00e9 que o Comit\u00ea Gestor do IBS seja reconhecido como sujeito processual \u00fanico nas disputas judiciais envolvendo o imposto, evitando que a pluralidade de estados, munic\u00edpios, auditores e procuradorias se transforme em complexidade adicional para o contribuinte.<\/p>\n\n\n\n Vanessa afirma que o Comit\u00ea Gestor foi concebido para ser a interface \u00fanica do IBS perante o contribuinte. Embora estados e munic\u00edpios preservem espa\u00e7os de atua\u00e7\u00e3o administrativa e existam diferentes procuradorias e estruturas de fiscaliza\u00e7\u00e3o, essa pluralidade deve ser tratada como quest\u00e3o interna do sistema federativo, n\u00e3o como \u00f4nus a ser transferido para quem paga o tributo.<\/p>\n\n\n\n Se o Comit\u00ea for reconhecido como sujeito processual \u00fanico, o contribuinte passar\u00e1 a litigar contra um \u00fanico polo, representado pelas procuradorias que atuam em nome do pr\u00f3prio Comit\u00ea. Na avalia\u00e7\u00e3o de Vanessa, isso reduz custos, simplifica a defesa de direitos e evita que uma mesma controv\u00e9rsia obrigue o contribuinte a lidar simultaneamente com m\u00faltiplos entes federativos.<\/p>\n\n\n\n \u201cEssa solu\u00e7\u00e3o preserva a autonomia administrativa dos entes federados sem transformar a complexidade institucional do modelo dual brasileiro em inseguran\u00e7a jur\u00eddica para quem paga o tributo\u201d, afirma Vanessa.<\/p>\n\n\n\n O problema fica claro num exemplo simples: numa venda de bens ou servi\u00e7os, o IBS ter\u00e1 uma parcela estadual e uma municipal. Se o sujeito processual for cada ente, o contribuinte poderia ser obrigado a ajuizar a\u00e7\u00f5es separadas contra o estado e contra o munic\u00edpio envolvidos \u2014 caminho oneroso e ineficiente. Como o Comit\u00ea Gestor foi criado para representar o conjunto dos entes subnacionais na administra\u00e7\u00e3o do IBS, faria sentido que tamb\u00e9m atuasse como polo institucional nas disputas judiciais relativas ao tributo.<\/p>\n\n\n\n Contribui\u00e7\u00e3o ao debate p\u00fablico<\/strong><\/p>\n\n\n\n A participa\u00e7\u00e3o na chamada do CESTF refor\u00e7a a atua\u00e7\u00e3o do N\u00facleo de Tributa\u00e7\u00e3o do Insper em temas ligados \u00e0 formula\u00e7\u00e3o, implementa\u00e7\u00e3o e avalia\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas tribut\u00e1rias. Para Vanessa, a presen\u00e7a de institui\u00e7\u00f5es acad\u00eamicas em consultas p\u00fablicas do STF permite que decis\u00f5es institucionais relevantes sejam informadas por evid\u00eancias, pesquisa aplicada e an\u00e1lise t\u00e9cnica independente.<\/p>\n\n\n\n No caso da reforma tribut\u00e1ria, afirma Vanessa, trata-se de uma transforma\u00e7\u00e3o estrutural do sistema brasileiro, com efeitos que se projetar\u00e3o por d\u00e9cadas. Por isso, a contribui\u00e7\u00e3o do N\u00facleo busca oferecer uma perspectiva anal\u00edtica anterior \u00e0 escolha das solu\u00e7\u00f5es: primeiro entender os incentivos, o tamanho prov\u00e1vel do contencioso, a natureza do IVA dual brasileiro e o papel processual do Comit\u00ea Gestor; depois discutir os arranjos institucionais mais adequados.<\/p>\n\n\n\n \u201cO objetivo n\u00e3o \u00e9 defender interesses espec\u00edficos, mas contribuir para que o desenho das institui\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias seja mais coerente, eficiente e capaz de oferecer maior seguran\u00e7a jur\u00eddica aos contribuintes e ao pr\u00f3prio Estado\u201d, afirma Vanessa.<\/p>\n\n\n\n A equipe da Ribczuk Advogados e R&B Solu\u00e7\u00f5es Cont\u00e1beis e Tribut\u00e1rias permanece \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o para eventuais esclarecimentos.<\/p>\n\n\n\n Fontes:<\/p>\n\n\n\n