Núcleo de Tributação contribui com debate do STF sobre contencioso da reforma tributária
O Núcleo de Tributação do Insper enviou uma contribuição institucional ao Centro de Estudos Constitucionais do Supremo Tribunal Federal (CESTF) no âmbito da chamada pública sobre o contencioso judicial da reforma tributária do consumo. A iniciativa integra uma etapa de coleta de subsídios aberta pelo CESTF para ouvir instituições sobre os principais aspectos das disputas judiciais envolvendo os novos tributos criados pela reforma.
Com a Emenda Constitucional 132, a tributação sobre o consumo no Brasil passará a contar com dois tributos inspirados no modelo internacional do Imposto sobre Valor Agregado (IVA): a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal.
Esse desenho é conhecido como IVA dual: o país adotou dois tributos com características semelhantes, mas administrados por entes diferentes. A CBS ficará sob responsabilidade da União. O IBS será gerido no âmbito subnacional, por meio do Comitê Gestor do IBS, órgão criado para viabilizar a competência compartilhada entre 27 unidades federativas e mais de 5.500 municípios.
Segundo Vanessa Rahal Canado, coordenadora do Núcleo de Tributação do Insper, a contribuição enviada ao CESTF procura organizar o debate antes da escolha das soluções institucionais. Em vez de partir diretamente para a discussão sobre qual foro seria mais adequado para julgar as disputas, o Núcleo propõe compreender primeiro qual será o tamanho efetivo do contencioso, qual é a natureza da dualidade entre IBS e CBS e qual papel o Comitê Gestor deve desempenhar nas ações judiciais.
A preocupação decorre do fato de que, embora IBS e CBS tenham sido desenhados para funcionar de maneira coordenada, eles estarão sujeitos a estruturas administrativas e judiciais distintas. Como a CBS é federal, as disputas sobre esse tributo tendem a tramitar na Justiça Federal. Já o IBS, por ser subnacional, tende a ser discutido na Justiça Estadual.
Larissa Luzia Longo, pesquisadora do Núcleo, observa que essa escolha institucional tem consequências que vão além da administração tributária. “Como são tributos distintos, mas com a mesma legislação e que devem ser interpretados da mesma forma, existe uma preocupação de que justiças diferentes possam chegar a entendimentos diferentes sobre matérias semelhantes”, explica. Essa é uma das principais fontes de insegurança jurídica apontadas no debate, somada ao custo de manter duas estruturas judiciais analisando discussões muito próximas.
Menos litígios, mas novos desafios
Um dos pontos centrais da contribuição é a existência de “filtros materiais” que podem reduzir o contencioso em torno do IBS e da CBS. Segundo Vanessa, o primeiro decorre do próprio desenho de IVA adotado pela reforma. Nas operações entre contribuintes – o chamado ambiente B2B -, o creditamento pleno e a neutralidade econômica do tributo tendem a diminuir os incentivos para disputas judiciais.
Em linhas gerais, o tributo pago em uma etapa da cadeia se transforma em crédito na etapa seguinte. Assim, eventual recolhimento a maior ou a menor tende a ser compensado ao longo da cadeia, reduzindo a vantagem econômica de determinadas disputas.
“Diferentemente do que ocorre em muitos litígios atuais de PIS/Cofins, ICMS ou ISS, muitas discussões sobre incidência em operações entre contribuintes deixam de gerar uma vantagem econômica expressiva para quem está no meio da cadeia”, afirma Vanessa. “O imposto continua ‘acompanhando’ o produto até chegar ao consumidor final.”
Esse desenho contrasta com parte relevante do contencioso atual, em que a complexidade das regras de não cumulatividade gera discussões frequentes sobre o aproveitamento de créditos. Estudos do Observatório do Contencioso Tributário, linha de pesquisa do Núcleo, mostram que muitas disputas envolvendo PIS, Cofins, IPI e ICMS decorrem justamente de limitações e divergências sobre créditos.
Com IBS e CBS, a promessa de creditamento mais amplo tende a reduzir esse tipo de litígio. “Esses tributos foram pensados para serem mais simples e para prevenir parte do contencioso que existe hoje”, afirma Larissa. “Isso não elimina a preocupação com o contencioso, mas muda a forma como o problema deve ser analisado.”
O segundo filtro material, segundo Vanessa, está relacionado à restituição de tributos indiretos. Como, na tributação sobre o consumo, o custo do tributo costuma ser repassado ao consumidor final, pedidos de restituição dependem da demonstração de quem suportou esse ônus. Na prática, como esse custo está pulverizado entre milhares ou milhões de consumidores, a própria estrutura da regra dificulta a proliferação de ações repetitórias.
Na avaliação de Vanessa, esses filtros não significam ausência de contencioso. Eles indicam, porém, que o litígio envolvendo IBS e CBS tende a ter natureza diferente da observada no sistema atual. Em vez de reproduzir automaticamente as disputas existentes sobre os tributos substituídos pela reforma, o novo modelo desloca o foco para questões de desenho institucional, coordenação federativa e interpretação uniforme.
O ponto é especialmente relevante porque o contencioso tributário brasileiro tem dimensão econômica expressiva. Por meio do Observatório, o Núcleo tem buscado mensurar os valores discutidos em processos entre Fisco e contribuintes — recursos que, parados em disputas, poderiam ser usados pelas empresas para investir, produzir e gerar emprego e renda, mas acabam direcionados a garantias, despesas processuais e honorários.
O efeito do IVA dual
Outro eixo da contribuição trata da relação entre o IVA dual e a autonomia administrativa preservada pela reforma. O Brasil adotou dois tributos que devem funcionar de forma coordenada, mas serão administrados por estruturas diferentes: a CBS no âmbito federal e o IBS pelo Comitê Gestor, que representa estados e municípios.
Para Vanessa, compreender essa dualidade é essencial antes de definir soluções para o contencioso. A discussão judicial da CBS e do IBS não é apenas processual, mas também federativa, pois reflete a escolha feita na reforma de preservar a autonomia dos entes subnacionais.
“Se o Brasil tivesse adotado um IVA único, a discussão seria mais simples. Mas a escolha foi por um IVA dual, em razão de uma composição política e federativa”, observa Larissa. “Estados e municípios queriam manter autonomia sobre a gestão do tributo. A separação do contencioso decorre, em alguma medida, dessa escolha.”
Como os dois tributos devem ser interpretados de maneira harmônica, será necessário um esforço permanente de coordenação entre Receita Federal e Comitê Gestor do IBS, para evitar interpretações ou práticas não totalmente alinhadas.
Comitê Gestor como sujeito processual
O terceiro ponto defendido pelo Núcleo é que o Comitê Gestor do IBS seja reconhecido como sujeito processual único nas disputas judiciais envolvendo o imposto, evitando que a pluralidade de estados, municípios, auditores e procuradorias se transforme em complexidade adicional para o contribuinte.
Vanessa afirma que o Comitê Gestor foi concebido para ser a interface única do IBS perante o contribuinte. Embora estados e municípios preservem espaços de atuação administrativa e existam diferentes procuradorias e estruturas de fiscalização, essa pluralidade deve ser tratada como questão interna do sistema federativo, não como ônus a ser transferido para quem paga o tributo.
Se o Comitê for reconhecido como sujeito processual único, o contribuinte passará a litigar contra um único polo, representado pelas procuradorias que atuam em nome do próprio Comitê. Na avaliação de Vanessa, isso reduz custos, simplifica a defesa de direitos e evita que uma mesma controvérsia obrigue o contribuinte a lidar simultaneamente com múltiplos entes federativos.
“Essa solução preserva a autonomia administrativa dos entes federados sem transformar a complexidade institucional do modelo dual brasileiro em insegurança jurídica para quem paga o tributo”, afirma Vanessa.
O problema fica claro num exemplo simples: numa venda de bens ou serviços, o IBS terá uma parcela estadual e uma municipal. Se o sujeito processual for cada ente, o contribuinte poderia ser obrigado a ajuizar ações separadas contra o estado e contra o município envolvidos — caminho oneroso e ineficiente. Como o Comitê Gestor foi criado para representar o conjunto dos entes subnacionais na administração do IBS, faria sentido que também atuasse como polo institucional nas disputas judiciais relativas ao tributo.
Contribuição ao debate público
A participação na chamada do CESTF reforça a atuação do Núcleo de Tributação do Insper em temas ligados à formulação, implementação e avaliação de políticas tributárias. Para Vanessa, a presença de instituições acadêmicas em consultas públicas do STF permite que decisões institucionais relevantes sejam informadas por evidências, pesquisa aplicada e análise técnica independente.
No caso da reforma tributária, afirma Vanessa, trata-se de uma transformação estrutural do sistema brasileiro, com efeitos que se projetarão por décadas. Por isso, a contribuição do Núcleo busca oferecer uma perspectiva analítica anterior à escolha das soluções: primeiro entender os incentivos, o tamanho provável do contencioso, a natureza do IVA dual brasileiro e o papel processual do Comitê Gestor; depois discutir os arranjos institucionais mais adequados.
“O objetivo não é defender interesses específicos, mas contribuir para que o desenho das instituições tributárias seja mais coerente, eficiente e capaz de oferecer maior segurança jurídica aos contribuintes e ao próprio Estado”, afirma Vanessa.
A equipe da Ribczuk Advogados e R&B Soluções Contábeis e Tributárias permanece à disposição para eventuais esclarecimentos.
Fontes: